美国针对涉疆法案（UFLPA）征求意见——相关分析及应对建议

Original 张国勋郝竞宇中伦视界 2022-08-01

作者：

张国勋郝竞宇

一、法案概况

1. 基本情况

当地时间2022年1月24日，美国国土安全部（The U.S. Department of Homeland Security ）代表美国强迫劳动执法处（Forced Labor Enforcement Task Force，“FLETF”）发布通知，针对防止从中国特别是新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆地区”）进口所谓强迫劳动产品的措施向公众征求意见；提交相关评议的截止期为2022年3月10日。该通知距美国总统拜登正式签署所谓《维吾尔族强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, 以下简称“UFLPA”）已整整一个月。UFLPA无端指责我国存在针对所谓压迫少数民族的侵犯人权和强迫劳动行为，要求美国政府利用现有权力对我国采取签证、金融制裁、实施出口限制以及进口管制等措施。该法律将相关措施归纳为三项：一是“以可反驳推定原则禁止进口涉疆产品”（Section 3）；二是通过外交施压处理（Section 4）；三是采取制裁措施（Section 5）。

该法律针对涉疆产品还制定了相关的执法策略，要求针对涉疆产品设立：

1) 新疆地区内从事生产的实体清单

2) 与新疆维吾尔自治区政府合作招募、转运、接收少数民族前往新疆地区以外工作的实体清单

3) 前两组实体所生产的产品清单

4) 出口前述产品的实体清单

5) 采购了使用所谓强迫劳动的原材料的工厂和实体清单

6) 识别其他设施和实体的方案

7) 针对每种情况的执法计划

8) 高优先级的产业部门清单

其中，点名将棉花、番茄和多晶硅制品列入高优先级产业部门清单。

此外，该项法律规定了八年的“日落”期限，也就是说该项法律生效后，前述三项措施应在八年后终止。除非美国总统在此期间向美国国会提交中国已经结束所谓大规模拘留、强迫劳动和任何其他严重违法行为的决定。

2. CBP的执法依据

进口方面，美国海关和边境保护局（U.S. Customs and Border Protection, 以下简称“CBP”）的执法依据是《1930年关税法》第307节（section 307 of the Tariff Act of 1930 19 U.S.C. 1307，以下简称“307条款”）。根据该条法律的规定，在外国全部或部分通过受刑事惩罚的罪犯劳动（convict labor）、强迫劳动（forced labor）或者契约劳动（indentured labor）开采、生产或制造的一切货物、产品、物品、商品（以下统称“货物”或“产品”）均无权进入美国任何港口并禁止进口。

据了解，UFLPA签署以来，美国部分口岸海关已经扣留了上千个来自中国的集装箱，其中涉及大量光伏产品。

二、执法措施

除了307条款，美国联邦法规第19章海关关税第12.42-12.45部分（C.F.R. Title 19 Customs Duties Part 12.42-Part 12.45，以下简称“19 CFR §Part 12.42-Part 12.45）针对强迫劳动产品的进口执法也做了专门的规定。

根据该项法规，CBP可以依职权或者CBP以外其他人的申请，经口岸海关负责人和CBP负责人逐级审查后，通知口岸海关的负责人签发裁定（Finding），确定是否允许相关货物进口。尽管美国对CBP做出裁定的程序作了详尽的规定，但是我们不难发现存在如下问题：

1. 启动调查的标准较低

如前所述，CBP启动调查的前提是依职权提出或者依据外部人员的申请，外部人员的申请实际上可以理解为一种举报。但无论在哪种情况下，申请的标准都相对较低。只要有理由认为进口产品属于307条款所规定的监狱劳动、强迫劳动或契约劳动的范围，就可以向CBP负责人报告，而提交的材料仅仅包括：

第一，完整的理由陈述；

第二，拟进口商品的样品或者详细描述；

第三，在国外生产该商品的一切可获得的相关事实。

2. 实施暂扣令（Withhold Release Order）的标准较低

在调查过程中，即使没有得出最终的结论，只要CBP的负责人有理由认为进口货物符合307条款的规定，就可以通知口岸海关签发暂扣令，暂时禁止放行进口货物。而UFLPA生效后，在“可反驳推定”的原则下，CBP可以更加轻易地对中国进口产品签发暂扣令。

3. 抗辩难度较大

在UFLPA的影响下，一旦中国进口产品因所谓“强迫劳动”被调查或者被CBP暂扣，则需要由出口商配合进口商提交材料，证明进口货物不是“强迫劳动”产品。19 CFR § part 12.43.a对证据要求作了原则性的规定。总体看来，这种证明要求较高。

第一，时限较短。进口商必须在货物进口之日起的3个月之内提交证明材料。

第二，证据材料多。进口商必须提交由出口商签署的原产地证明，如果货物是在出口国以外的其他国家生产的，还必须提交由货物在该生产国的最后一个所有人或者销售者签署的原产地证明。这里需要说明的是，进口商应当使用19 CFR § part 12.43.a所规定的原产地证明，CBP不接受所谓标准格式的原产地证明，我们理解是指各国海关因原产地执法而使用的传统格式的原产地证明文件。

此外，进口商还必须提交关于货物的详细说明，以及进口商已尽最大努力进行调查的证明。关于货物的说明至少应当包括：进口货物来源，进口货物组成部分的来源，进口货物以及其组成部分所使用的劳动的情况。

除了该原则性的规定，CBP在新疆棉花、番茄以及硅基产品被实施暂扣令的常见问答中指出，应当对进口货物的生产和供应链进行穿透追溯式尽职调查。例如棉制品要从最终产品一直追溯到棉花，番茄制品则需要追溯到番茄种子。其中涉及的证明材料至少应当包括：

1) 进口货物供应商关于进口产品的来源和成分的宣誓声明。

2) 相关商业单据：

采购订单、发票和付款证明；
进口货物的生产步骤和生产记录；
运输的相关文件；
生产进程日报；
为进口货物提供原材料的实体清单；
任何其他的必要相关信息。

3) 有关进口商反强迫劳动合规计划的证据

实务中，CBP审查中国公司证据材料的标准非常高，任何所谓的“不符点”都会导致证明材料不达标。比如，在中国某服装企业提交的材料中，CBP以对员工的抽样人数比例偏低，员工身份证复印件不清晰，对员工个人信息的核实不完整为由拒绝了该公司提交的所有材料，认定公司存在强迫劳动。除了证据上的苛责，不排除CBP带有一定的倾向，例如，欧洲某生产商将产品的包装工序外包给某监狱由服刑人员完成，而CBP在审查后认为该等“包装工序”尚未达到“制造”的程度，认定其不属于强迫劳动产品。两相比较，高下立现。据了解，目前美国进口商提交的涉及中国光伏行业的申请均未获得批准。

4. 暂扣令后续的货物处置

进口货物被暂扣以后，CBP会视不同的情况做出相应的处置。如果在到港后三个月内无法提交适格证明材料，进口商可以选择将货物退运出境或者主动放弃；如果CBP做出存在强迫劳动的肯定性裁定，则进口货物将被没收；只有CBP做出不存在强迫劳动的否定性裁定，进口货物才会被放行。

三、应对建议

1. 深入研究美国法律对企业出口业务影响，积极应对美方海关措施

美国政府无端禁止中国涉疆产品进口，中国企业应当深入研究包括《维吾尔族强迫劳动预防法》《1930年关税法》在内的相关法律法规以及美国立法、司法和行政部门所采取的具体措施，分析可能对企业生产和出口带来的影响。美国国土安全部本次征询公众意见，列出了18个方面的问题，主要关注美国的执法落地措施。中国企业应联合美国商业合作伙伴依法利用一切可能的机会有针对性地提出评议和反驳，尽量减轻措施对出口的负面影响。特别是关于美国对所谓强迫劳动问题的认定，以及进口环节提交材料的证明标准等。

2. 严格遵守证据跨境提交的合规审查要求

根据《中华人民共和国数据安全法》（以下简称“《数据安全法》”）第三十六条的规定，中华人民共和国主管机关根据有关法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定，或者按照平等互惠原则，处理外国司法或者执法机构关于提供数据的请求。非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据。

而该法对“数据”的解释为：任何以电子或者其他方式对信息的记录。

按照CBP的要求，证明材料需要详细说明原料、部件的供应商的名称、地址，地图、生产流程、生产报表，甚至需要提交大量员工的个人信息。非经国家有关部门批准擅自提供将涉嫌违反《数据安全法》的相关规定。

3. 到港、在途货物应灵活处理

对于已经被CBP查扣的进口货物可能面临几重问题，一是长期在港口仓储会产生大量额外费用；二是延期交付面临违约责任；三是目前国际海运价格不稳定。中国企业可以在充分核算成本的基础上选择退运，放弃货物或者提交抗辩材料。

对于向美国出口的在途货物，可以优先安排中转至第三地，确保不被查扣。

4. 长期战略可考虑“双循环”供应链安排

考虑到美国目前对我涉疆产品采取不公正待遇的长期性和复杂性，建议中国企业适时调整供应链，充分运用我国的“加工贸易”政策以及综合保税区的各项功能，建立符合中国法律、尊重行业规律以及满足市场需求的国内外“双循环”供应链体系。

The End

作者简介

张国勋

北京办公室高级顾问

业务领域：贸易合规和救济, 反垄断和竞争法, 海关和进出口